INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE COMBATE A ACTOS DE CORRUPCIÓN PÚBLICA, A CARGO DEL SENADOR ALFONSO ELÍAS SERRANO DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI.

El suscrito, Alfonso Elías Serrano, Senador del Estado de Sonora, a nombre propio, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración de esta H. Asamblea la siguiente Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, del Código Penal Federal, del Código Federal de Procedimientos Penales, de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, y de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, con base en la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

En los últimos 10 años, la capacidad de nuestro país para atraer empleo e inversión se ha visto seriamente mermada.

En este periodo, México ha caído 29 lugares en el Índice de competitividad del Foro Económico Mundial, al pasar de la posición 31 en el año 1999 al lugar 60 en el 2009 (de 133 países evaluados), siendo rebasado por naciones latinoamericanas como Brasil, Costa Rica y Panamá, y países asiáticos como India, China, Indonesia y Tailandia, a los cuales superábamos antes de la entrada del nuevo siglo.

De acuerdo al Informe Mundial de Competitividad 2009, el principal factor que inhibe actualmente el desarrollo de nuestro país, es la ineficiencia y la corrupción en el gobierno (con un 28.3% de impacto); seguido del sistema fiscal (con un 12.5%); y de la inseguridad pública (con un 12.4%).

Esto se explica por los resultados que presenta México en los indicadores de desempeño y comportamiento de sus instituciones públicas, en los cuales ocupamos las últimas posiciones en el plano internacional.

Así, en el indicador de confianza en las instituciones, nuestro país se ubica en el lugar 98 entre 133 naciones; en el de eficiencia del gobierno, en el 101; en el de correcta aplicación de recursos públicos, en el 100; en el de confianza en los políticos, en el 94, y en el de imparcialidad del gobierno en las decisiones, en el lugar 85.

Por ello, no resulta extraño que en los últimos 8 años, México haya perdido 38 espacios en el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional, al caer del lugar 51 en el 2001 al 89 en el 2009, siendo superados a la fecha por más de una decena de países latinoamericanos, entre los que se encuentran Brasil, Guatemala, El Salvador, Perú, Colombia, Chile, Uruguay, Panamá, Costa Rica y Cuba, todos los cuales se encontraban detrás de México a principios del presente milenio.

Y no obstante las diversas fuentes y metodologías para la construcción de estos índices, ambas mediciones reflejan las percepciones que sobre nuestro país tienen los hombres y mujeres de negocios a nivel internacional, cuyas decisiones cotidianas impactan en la economía de nuestras regiones.

Lo anterior, a pesar de los esfuerzos que ha realizado el Estado Mexicano en materia de transparencia y acceso a la información, así como en el tema de responsabilidades de los servidores públicos.

Así tenemos la aprobación de una nueva Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, la cual dio una mayor claridad a las conductas sancionables por la vía administrativa y contempló sanciones más acorde a la gravedad de los actos y omisiones de los funcionarios federales.

De igual forma, destacan la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y las consecuentes leyes espejo a nivel local a partir del 2002, así como la reforma al artículo 6º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos  del 2007 que elevó al más alto rango legal el tema, estableciendo las directrices que habrían de seguir las legislaciones secundarias de transparencia y acceso a la información pública.

Sin embargo, todas estas leyes y reformas han sido insuficientes para lograr abatir los índices de corrupción e impunidad, debido a la falta de mecanismos, instrumentos y protecciones suficientes para que los ciudadanos e, incluso, los propios servidores públicos, puedan utilizar la información y herramientas a las que tienen hoy acceso para denunciar, sin reticencia ni temor alguno, la corrupción e ineficiencia en el gobierno.

En este sentido, conforme se incrementa la información del gobierno que está al alcance de todos, aumenta la frustración y desconfianza ciudadanas al no existir un sistema jurídico e institucional que permita convertir dicha información en mejoras a los programas de gobierno o en sanciones severas a los servidores públicos que incumplan con sus obligaciones.

Estos mecanismos, instrumentos y protecciones que requerimos para pasar de la era de la transparencia a la era de la rendición de cuentas, se encuentran asentados en sendos tratados y convenciones internacionales, que si bien han signados y ratificados por el Estado Mexicano, no se han traducido a la fecha en reformas al marco jurídico nacional, tal y como lo exigen dichos instrumentos.

Así, tenemos la Convención Interamericana contra la Corrupción de la Organización de los Estados Americanos (ratificada el 27 de mayo de 1997), la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ratificada el 22 de abril de 1999) y la Convención de la Naciones Unidas contra la Corrupción (ratificada el 20 de julio del 2004).

El primero de estos instrumentos – la Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC) -, se plantea como objetivo el establecer lineamientos de conducta para los países de la OEA en torno a la prevención, penalización y fomento de la cooperación internacional en materia de lucha contra la corrupción.

Las principales medidas previstas en esta Convención comprometen a las naciones a establecer estándares de transparencia y rendición de cuentas, tales como:

• La creación de sistemas para la declaración de ingresos, activos y pasivos por parte de funcionarios públicos;

• Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios basados en la publicidad, equidad y eficiencia;

• Medidas para la protección de funcionarios públicos y ciudadanos que denuncien actos de corrupción, y

• Mecanismos para promover la participación de la sociedad civil en la lucha contra la corrupción.

El segundo instrumento – la Convención sobre Lucha contra el Cohecho de Funcionarios Públicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales -, se centra en el combate al soborno transnacional entre los países de la OCDE, impulsando la penalización de personas o empresas que en el marco de transacciones comerciales internacionales, ofrezcan o paguen sobornos a servidores públicos extranjeros.

Y el tercer instrumento – la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC) -, compromete a los países firmantes a la modificación de sus marcos jurídicos para establecer mecanismos y herramientas de prevención y sanción de la corrupción. Asimismo, plantea la necesidad de que los Estados Parte colaboren entre sí en torno al establecimiento de mecanismos eficaces para combatir la corrupción.

Algunas de las medidas previstas en la CNUCC consisten en lo siguiente:

• Promover el acceso a la información pública;

• Impulsar la transparencia en torno a las contrataciones gubernamentales y la gestión pública;

• Penalizar tanto la corrupción del sector público como la del sector privado;

• Establecer mecanismos para la protección de testigos y denunciantes de hechos de corrupción, y

• Facilitar la cooperación internacional en el combate a la corrupción.

De lo anterior se deriva que para los instrumentos internacionales previamente señalados, la protección de testigos y denunciantes de actos de corrupción es una medida esencial para el combate a la corrupción, directriz que ha evolucionado positivamente en los últimos doce años, pasando de un párrafo sencillo en la CICC (1997), a un par de artículos en la CNUCC (2004), y recientemente a guías normativas más elaboradas (2008), tal y como se muestra a continuación:

Convención Interamericana contra la Corrupción (1997)

Artículo III: Medidas preventivas

“A los fines expuestos en el Artículo II de esta Convención, los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer…

8. Sistemas para proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupción, incluyendo la protección de su identidad, de conformidad con su Constitución y los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico interno.”

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (2004)

Artículo 32: Protección de testigos, peritos y víctimas

1. Cada Estado Parte adoptará medidas apropiadas, de conformidad con su ordenamiento jurídico interno y dentro de sus posibilidades, para proteger de manera eficaz contra eventuales actos de represalia o intimidación a los testigos y peritos que presten testimonio sobre delitos tipificados con arreglo a la presente Convención, así como, cuando proceda, a sus familiares y demás personas cercanas.

2. Las medidas previstas en el párrafo 1 del presente artículo podrán consistir, entre otras, sin perjuicio de los derechos del acusado e incluido el derecho a las garantías procesales, en:

a) Establecer procedimientos para la protección física de esas personas, incluida, en la medida de lo necesario y posible, su reubicación, y permitir, cuando proceda, la prohibición total o parcial de revelar información sobre su identidad y paradero;

b) Establecer normas probatorias que permitan que los testigos y peritos presten testimonio sin poner en peligro la seguridad de esas personas, por ejemplo aceptando el testimonio mediante tecnologías de comunicación como la videoconferencia u otros medios adecuados.

3. Los Estados Parte considerarán la posibilidad de celebrar acuerdos o arreglos con otros Estados para la reubicación de las personas mencionadas en el párrafo 1 del presente artículo.

4. Las disposiciones del presente artículo se aplicarán también a las víctimas en la medida en que sean testigos.

5. Cada Estado Parte permitirá, con sujeción a su derecho interno, que se presenten y consideren las opiniones y preocupaciones de las víctimas en etapas apropiadas de las actuaciones penales contra los delincuentes sin que ello menoscabe los derechos de la defensa.

Artículo 33: Protección de los denunciantes

Cada Estado Parte considerará la posibilidad de incorporar en su ordenamiento jurídico interno medidas apropiadas para proporcionar protección contra todo trato injustificado a las personas que denuncien ante las autoridades competentes, de buena fe y con motivos razonables, cualesquiera hechos relacionados con delitos tipificados con arreglo a la presente Convención.”

Guía Legislativa: Elementos Básicos sobre Sistema para Proteger a los Funcionarios Públicos y Ciudadanos Particulares que Denuncien de Buena Fe Actos de Corrupción (diciembre 2008)

“1. RÉGIMEN GENERAL

1.1. Protección del denunciante

Disposiciones que brinden protección para quienes denuncien actos de corrupción que puedan ser objeto de investigación en sede administrativa o judicial.

1.2. Protección de testigos

Disposiciones que establecen mecanismos para la protección de testigos, que otorguen a éstos las mismas garantías del funcionario público y el particular que denuncien de buena fue actos de corrupción.

1.3. Disposiciones penales y administrativas

1.3.1. Denuncia de actos de corrupción

Disposiciones que brinden protección no sólo a quienes denuncian actos de corrupción tipificados en la legislación penal, sino también aquellos previstos en las disposiciones de índole administrativa.

1.3.2. Testigos en casos de corrupción

Disposiciones que brinden protección no sólo a quienes actúan como testigos en casos de corrupción, tal como se define en la legislación penal sino también en disposiciones de índole administrativa.

1.4. Amenazas y represalias

Disposiciones que establecen mecanismos para denunciar las amenazas o represalias de las que puedan ser objeto tanto el denunciante como los testigos.

2. MEDIDAS Y PROGRAMAS DE PROTECCIÓN

2.1. Acceso a programas de protección

Disposiciones que faciliten a los particulares y funcionarios públicos que denuncian de buena fe actos de corrupción el acceso a programas de protección, cuando necesitan dichos programas.

2.2. Autoridades e instancias responsables

Disposiciones que establecen las autoridades competentes para tramitar las solicitudes de protección y las instancias responsables de brindarla.

2.3. Mecanismos de confidencialidad

Disposiciones que garanticen la seguridad personal y la confidencialidad de identidad de los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupción, tales como la denuncia anónima y la denuncia con protección de identidad.

2.4. Medidas de protección

2.4.1. Medidas para protección

Disposiciones que establecen medidas de protección a denunciantes y testigos, cuando las circunstancias así lo ameriten…

2.4.2. Medidas en el lugar de trabajo

Disposiciones que brinden protección a los denunciantes y testigos en el lugar de trabajo contra las amenazas y represalias de las que puedan ser objeto, las cuales, entre otros aspectos, aseguren la estabilidad de empleo, especialmente cuando la denuncia involucre a superiores jerárquicos o compañeros de trabajo.

3. MEDIOS PARA INFORMAR

Disposiciones que prevén el empleo de formularios simplificados o medios electrónicos que ayuden a los particulares y funcionarios públicos hacer del conocimiento de las instancias correspondientes las amenazas o represalias de las que los puedan ser objeto como consecuencia del cumplimiento de su deber de testificar o denunciar.

4. SANCIONES

Disposiciones que sancionen por la vía administrativa y penal el incumplimiento de las normas y/o de las obligaciones en materia de protección.

5. COOPERACIÓN INTERNACIONAL

Disposiciones que establecen mecanismos que faciliten la cooperación internacional en materia de protección de funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupción, incluyendo la asistencia técnica y la cooperación recíproca, así como el intercambio de experiencias, la capacitación y la asistencia mutua.”

Estas disposiciones anteriormente transcritas forman parte de la Ley Suprema de la Unión en nuestro país – siendo por tanto obligatorias para el Estado Mexicano en su conjunto -, debido a que se encuentran previstas en instrumentos internacionales signados y ratificados por las autoridades competentes, los cuales de acuerdo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación quedan jerárquicamente abajo de la Constitución Federal, pero por encima de las leyes generales, federales y locales. Ilustra lo anterior la siguiente tesis por contradicción:

“TRATADOS INTERNACIONALES. SON PARTE INTEGRANTE DE LA LEY SUPREMA DE LA UNIÓN Y SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES GENERALES, A DE LAS LEYES GENERALES, FEDERALES Y LOCALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. La interpretación sistemática del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite identificar la existencia de un orden jurídico superior, de carácter nacional, integrado por la Constitución Federal, los tratados internacionales y las leyes generales. Asimismo, a partir de dicha interpretación, armonizada con los principios de derecho internacional dispersos en el texto constitucional, así como con las normas y premisas fundamentales de esa rama del derecho, se concluye que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente abajo de la Constitución Federal y por encima de las leyes generales, federales y locales, en la medida en que el Estado Mexicano al suscribirlos, de conformidad con lo dispuesto en la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados entre los Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales y, además, atendiendo al principio fundamental de derecho internacional consuetudinario “pacta sunt servanda”, contrae libremente obligaciones frente a la comunidad internacional que no pueden ser desconocidas invocando normas de derecho interno y cuyo incumplimiento supone, por lo demás, una responsabilidad de carácter internacional.”

Novena Época. Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación.

Abril de 2007, Página: 6, Tesis: P. IX/2007.  Materia(s): Constitucional.

Asimismo, es de resaltarse que los nuevos instrumentos internacionales prevén también en su articulado y/o en sus protocolos anexos, mecanismos para el seguimiento y evaluación de los compromisos contraídos por un país con la comunidad internacional, de tal forma que el cumplimiento de los mismos es objeto de vigilancia y medición y, por lo tanto, del reconocimiento o reproche internacional.

En el caso de la Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC), ésta cuenta desde el año 2001 – 4 años después de su entrada en vigor – con un mecanismo de seguimiento constituido por dos órganos: la Conferencia de los Estados Parte y el Comité de Expertos.

Este mecanismo (denominado MESICIC) tiene por objeto promover la implementación de la Convención en los Estados Parte; dar seguimiento a los compromisos asumidos por los países suscriptores; facilitar la realización de actividades de cooperación técnica; intercambiar información, experiencias y prácticas óptimas, así como impulsar la armonización de las legislaciones entre los Estados Parte.

El MESICIC, consiste esencialmente en examinar en qué medida los países han incorporado las normas de la Convención en sus ordenamientos jurídicos y a través de qué mecanismos le dan aplicabilidad a dichas normas [1].

A la fecha de la presente iniciativa, este mecanismo de evaluación y seguimiento de la CICC se encuentra llevando a cabo al tercera ronda de evaluación y seguimiento, misma que comprende el periodo del 2009 al 2011.

En el caso de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC), su mecanismo de supervisión fue aprobado hasta finales del 2009 – 5 años después de su entrada en vigor -, y de acuerdo a información preliminar, consiste en la evaluación cada cinco años para comprobar el grado de cumplimiento de los países firmantes de los compromisos adquiridos por virtud de la Convención.

El mecanismo derivará en una serie de conclusiones basadas en autoevaluaciones y revisiones realizadas por expertos, siendo recopiladas en informes nacionales que identificarán los vacíos en las legislaciones y prácticas estatales en materia de anticorrupción.

Dada la reciente creación de este mecanismo, a la fecha no se tienen ningún tipo de avance, reporte o información preliminar sobre el cumplimiento de la Convención de la ONU por parte de los países firmantes. Esto, a diferencia del mecanismo de la Convención de la OEA que lleva dos rondas de evaluación, correspondientes a los periodos 2002-2005 y 2006-2008.

Y en el caso particular de México, si bien las evaluaciones han encontrado avances en cuanto a los ajustes normativos y administrativos para dar cumplimiento a la Convención Interamericana contra la Corrupción, han sido reiterativas en el señalamiento sobre la falta de mecanismos de participación ciudadana en el seguimiento de la gestión pública y de sistemas para proteger a quienes denuncien de buena fe actos de corrupción.

Así, en el informe final de la primera ronda (2002-2005), se reconocieron como avances de nuestro país durante el período sujeto a revisión, la aprobación de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (2002), de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (2002), de la Ley del Servicio Profesional de Carrera (2003), así como la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (2003).

Sin embargo, se emitieron como recomendaciones urgentes a implementarse por el gobierno mexicano, las siguientes [2]:

• Regular las condiciones, procedimientos y demás aspectos que sean procedentes en relación con la publicidad de las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos.

• Fortalecer los planes de verificación y análisis de las declaraciones de situación patrimonial de los servidores públicos, con el objeto de fortalecerlos como herramienta útil para la detección de posibles casos de enriquecimiento ilícito y conflictos de intereses.

• Establecer indicadores cuantitativos y cualitativos que permitan determinar el grado de incidencia de la participación ciudadana en el diseño de políticas públicas y en la elaboración de proyectos de leyes, decretos y normas administrativas.

• Promover nuevas formas de control social, tales como observatorios ciudadanos, para la supervisión de actividades u obras públicas, y brindar a la sociedad civil la capacitación y asesoría que para la adecuada utilización de las mismas se requiera.

• Adoptar e implementar medidas de protección para los servidores públicos que denuncien actos de corrupción, de tal manera que los mismos encuentren garantías frente a las amenazas o retaliaciones de las que puedan ser objeto como consecuencia del cumplimiento de esta obligación.

Por su parte, en el informe final de la segunda ronda (2006-2008), el órgano técnico del mecanismo de seguimiento y evaluación de la CICC reitera las consideraciones vertidas en el informe anterior, y amplía la observación relacionada con la falta de protecciones a los denunciantes de actos de corrupción, imprimiéndole un sentido de mayor urgencia.

Este segundo reporte sostiene que para fortalecer los sistemas enfocados a proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien actos de corrupción, México debe adoptar una regulación integral que incluya, entre otros, los siguientes aspectos :

“a) Medidas adicionales de protección para quienes denuncien actos de corrupción que puedan estar o no tipificados como delitos y que puedan ser objeto de investigación en sede judicial o administrativa.

b) Medidas adicionales de protección orientadas hacia la protección de la integridad física del denunciante y su familia, al igual que hacia la protección de su situación laboral, especialmente cuando se trate de un funcionario público y cuando los actos puedan involucrar a su superior jerárquico o a sus compañeros de trabajo.

c) Simplificar la solicitud de protección del denunciante.

d) Medidas adicionales para la protección de testigos, que otorguen a éstos las mismas garantías que sean previstas para los denunciantes.

e) Mecanismos que faciliten la cooperación internacional en las materias anteriores, cuando sea pertinente.” [3]

El informe en mención, resalta algunos avances de nuestro país en materia de protección de testigos y denunciantes, como las reformas al Código Federal de Procedimientos Penales y a la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada; sin embargo, los considera insuficientes al operar únicamente en caso de delitos de delincuencia organizada, y no frente a los actos de corrupción en particular, o bien al referirse sólo a los derechos de la víctima u ofendido en un proceso penal, omitiendo las protecciones a los denunciantes y testigos en procedimientos contra servidores públicos de índole administrativa [4].

Además de lo anterior, el órgano técnico del mecanismo de evaluación y seguimiento de la CICC, considera que las protecciones a funcionarios y ciudadanos que denuncien actos de corrupción, deben ir más allá de lineamientos técnicos y operativos para la atención de quejas ciudadanas e, incluso, deben trascender de la legislación secundaria vigente [5].

Ante estas recomendaciones, el gobierno federal ha asumido una posición estrictamente protocolaria, aceptando plenamente las observaciones de los órganos evaluadores y comprometiéndose en documento oficiales a corregir las deficiencias señaladas [6], pero sin traducir tales compromisos en reformas legales adecuadas y suficientes.

Lo anterior, pone a México en una situación de incumplimiento de dos importantes instrumentos internacionales sobre combate a la corrupción, lo que se refleja indudablemente en las calificaciones que recibe nuestro país en los índices de competitividad y percepción de la corrupción.

Es por ello, que la presente iniciativa pretende atender las recomendaciones de los organismos internacionales en materia de protección de denunciantes de actos de corrupción, mediante una serie de reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que den lugar a posteriores modificaciones a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, al Código Penal Federal, al Código Federal de Procedimientos Penales, a la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal y a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

Destaca en primer término una necesaria reforma al artículo 109 constitucional – el cual establece las bases del sistema de responsabilidades de los servidores públicos de la Federación, los Estados y los Municipios -, para eliminar la limitante que impone su redacción a la participación ciudadana en el combate a las conductas de los servidores públicos que contravengan la Constitución y las leyes.

Lo anterior es así debido a que el párrafo octavo del texto vigente del artículo 109, dispone que “cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas [7] a las que se refiere el presente artículo”.

Siendo el calificativo de “bajo su más estricta responsabilidad” un inhibidor de la denuncia ciudadana, al implicar la prohibición del anonimato y la reserva de identidad del denunciante, tal y como lo ha sostenido el tratadista Jesús Orozco Henríquez en sus observaciones a la evolución histórica del artículo 109 constitucional:

“Cabe advertir que en antiguo artículo 111, [ cuyo contenido después de la reforma de 1982 pasó al actual artículo 109 ], también concedía acción popular para denunciar [ actos de corrupción ] cometidos por funcionarios de la Federación, pero sin el calificativo de ‘bajo su más estricta responsabilidad’, lo cual tiende a eliminar la denuncia anónima, y también puede tener un efecto negativo en el sentido de intimidar a los ciudadanos para que se abstengan de denunciar los abusos de los servidores públicos por temor a incurrir en alguna responsabilidad penal o civil, ante las eventuales fallas procesales y las dificultades probatorias, lo cual resulta lamentable.” [8]

Pudiera argumentarse que este obstáculo constitucional a la denuncia ciudadana, se colma con la ausencia de esta limitante en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, o con lineamientos técnicos y operativos para la atención de quejas ciudadanas emitidos por la Secretaría de la Función Pública; sin embargo, la realidad debilita dicha aseveración al no percibirse un incremento sustancial en el número de denuncias anónimas de actos de corrupción, ni en el número de juicios administrativos iniciados con motivo de tales denuncias [9].

Esto debido a que ni la Ley de Responsabilidades Administrativas ni los señalados lineamientos otorgan las garantías suficientes al denunciante de que su queja anónima dará inicio a un juicio de responsabilidad pública o, bien, que su identidad será respetada plenamente y su integridad personal y laboral resguardada.

Por otro lado, tampoco las decisiones de nuestros más altos tribunales relacionadas con el tema de la denuncia anónima, son suficientes para formar un criterio fijo que de certeza jurídica a este importante instrumento de combate a la corrupción, pues por un lado existen tesis que niegan cualquier valor a la denuncia anónima [10], y por otro se encuentran criterios aislados que avalan el inicio de una investigación por la presentación de una denuncia anónima [11].

Por lo anterior, debe suprimirse del actual párrafo octavo del artículo 109 de nuestro Máximo Ordenamiento Legal, la limitante de que las denuncias contra servidores públicos habrán de realizarse “bajo la más estricta responsabilidad” del denunciante, y establecerse claramente que la autoridad no podrá exigir mayores requisitos para la substanciación de la denuncia, que la aportación de datos que permitan identificar al autor de los hechos denunciados y el ofrecimiento de los elementos de prueba que den sustento a la demanda.

Asimismo, se propone corregir una deficiencia histórica en la redacción de este apartado que pareciera indicar que toda denuncia contra servidores públicos debe presentarse necesariamente ante la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, cuando dicha circunstancia se refiere a los juicios sobre responsabilidad política y penal, más no a los de responsabilidad administrativa, mismos que se llevan a cabo por la Secretaría de la Función Pública o por los órganos de control de las entidades paraestatales.

A continuación se presente un cuadro comparativo de la redacción actual del párrafo octavo del multicitado artículo 109 versus la nueva redacción propuesta, a efecto de dar mayor claridad al presente planteamiento:

Artículo 109 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Redacción vigente	Redacción propuesta
Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo.	Cualquier ciudadano podrá formular denuncia ante las autoridades a que se refiere el presente Título, respecto de las conductas previstas en este artículo, sin mayores requisitos que la aportación de datos que permitan identificar al servidor público al que se le atribuyen los hechos denunciados, y el ofrecimiento de los datos o indicios que permitan advertir su presunta responsabilidad.

Con esta reforma se daría certeza jurídica a las denuncias anónimas y se simplificaría el trámite de presentación de una denuncia, al impedir que las legislaciones secundarias, tanto federal como estatales, así como las normas administrativas de menor rango, puedan imponer mayores requisitos para la procedencia de una denuncia.

Esta reforma ordenaría a su vez a las legislaturas locales – a través de un artículo transitorio – a eliminar de sus leyes de responsabilidades administrativas, la perniciosa disposición estatal que obliga a los denunciantes a identificarse y acompañar pruebas “suficientes” a sus denuncias, negando todo efecto legal y administrativo a las denuncias anónimas.

Tómese de ejemplo el artículo 5º de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y de los Municipios de Sonora, que señala lo siguiente:

“Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad, y con apoyo en pruebas suficientes, podrá formular denuncia ante el Congreso del Estado, o ante las autoridades que señala esta Ley, por cualquiera de las conductas y contra los servidores públicos mencionados en el Titulo Sexto de la Constitución Política del Estado de Sonora.

No se admitirá la intervención de Apoderado Jurídico para la presentación de las denuncias a que se refiere este artículo. Las denuncias anónimas no producirán ningún efecto”.

Redacción que se repite en 30 de las 32 leyes de responsabilidades estatales, en tanto que en las 2 legislaciones restantes si bien no se desconocen expresamente los efectos de las denuncias anónimas, sí se menciona que las denuncias deben presentarse con apoyo en “pruebas suficientes”, elemento que por su alto grado de subjetividad permite a la autoridad rechazar a su discreción cualquier denuncia ciudadana.

Pero como se comentó en apartados anteriores de la presente iniciativa, tanto el denunciante como quienes pudieren aportar pruebas de la comisión de conductas irregulares por parte de funcionarios públicos, requieren protecciones especiales para emprender sin temor ni reticencia alguna su lucha contra la ineficiencia y corrupción gubernamentales.

Para ello, es indispensable ordenar a las legislaciones secundarias en materia de responsabilidades de los servidores públicos, desde el texto constitucional, a que establezcan las medidas para proteger a toda persona (ciudadano o servidor público) que denuncie conductas irregulares imputables a un servidor público, así como a quienes aporten elementos durante el procedimiento para el esclarecimiento de los hechos (testigos, peritos, informantes, etcétera).

Lo anterior, se lograría con la adición de un párrafo noveno al artículo 109, el cual se ubicaría inmediatamente después del actual último párrafo, quedando con la siguiente redacción:

“Las leyes establecerán los mecanismos, instrumentos y medidas para el resguardo de la identidad y protección tanto del denunciante como de las personas que aporten elementos de prueba durante los procedimientos a que se refiere el presente Título.”

Y en concordancia con lo anterior se propone reformar la fracción V, del apartado C, del artículo 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para agregar al catálogo de delitos cuyas víctimas, testigos y demás participantes en el proceso penal merecen protecciones especiales, las conductas delictivas cometidas por servidores públicos; esto, en los términos siguientes:

Artículo 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Redacción vigente	Redacción propuesta
Artículo 20. El proceso penal será acusatorio y oral. Se regirá por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación. C. De los derechos de la víctima o del ofendido: V. Al resguardo de su identidad y otros datos personales en los siguientes casos: cuando sean menores de edad; cuando se trate de delitos de violación, secuestro o delincuencia organizada; y cuando a juicio del juzgador sea necesario para su protección, salvaguardando en todo caso los derechos de la defensa.	Artículo 20. El proceso penal será acusatorio y oral. Se regirá por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación. C. De los derechos de la víctima o del ofendido: V. Al resguardo de su identidad y otros datos personales en los siguientes casos: cuando sean menores de edad; cuando se trate de delitos de violación, secuestro, delincuencia organizada o delitos cometidos por servidores públicos; y cuando a juicio del juzgador sea necesario para su protección, salvaguardando en todo caso los derechos de la defensa.

Establecidas las bases anteriores, es pertinente desarrollar en la legislación secundaria los mecanismos, instrumentos y medidas de protección de denunciantes y participantes en los juicios de responsabilidades de servidores públicos, que ordenan los nuevos textos constitucionales propuestos, todo lo cual será objeto de próxima iniciativa, en la cual se incluirán, entre otras, las siguientes protecciones:

• El derecho a solicitar el resguardo de su identidad y de los datos que permitan identificarlo, así como de la información, antecedentes y elementos de prueba que entregue u ofrezca con motivo de la denuncia o del procedimiento.

• La simplificación de los requisitos para la presentación de una denuncia, bastando el señalamiento de los datos que permitan identificar al servidor público infractor y el ofrecimiento de elementos, datos o indicios que relacionen al acusado con los hechos denunciados.

• La prohibición y, en su caso, sanción, de los servidores públicos que intenten inhibir la presentación de denuncias y la participación de cualquier persona en el procedimiento correspondiente, o ejerzan represalias en contra de los denunciantes y colaboradores en el proceso.

• La asignación de elementos de seguridad para la protección del denunciante y demás personas que aporten elementos de prueba durante el procedimiento, así como de sus familiares.

Y en el caso de las protecciones específicas a los servidores públicos denunciantes, se contemplarían las siguientes:

• La prohibición de ser suspendido, removido o cesado de su cargo, o de ser trasladado de localidad, con motivo de la presentación de la denuncia.

• El derecho a solicitar su cambio a un puesto de trabajo de igual rango en otra oficina o agencia de gobierno, en caso de ser objeto de cualquier tipo de represalia por parte de sus compañeros de trabajo o de los superiores jerárquicos.

• La reducción de las sanciones en los casos en que el denunciante haya sido partícipe de los hechos materia de la denuncia.

• La prohibición de que el servidor público denunciado participe en cualquier trámite de carácter administrativo o laboral relacionado con el denunciante.

Para ello, en próxima iniciativa se estaría proponiendo la reforma y adición de cinco distintos ordenamientos, a saber: La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, el Código Penal Federal, el Código Federal de Procedimientos Penales, la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal y Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

Así, bajo este nuevo marco normativo, los denunciantes de actos de corrupción en el sector público y los aportantes de pruebas en los expedientes abiertos con motivo de estas denuncias, quedarían cobijados bajo el sistema más avanzado en Latinoamérica para la protección de ciudadanos y servidores públicos que participen valientemente en el combate a la ineficiencia y corrupción gubernamentales.

Porque sólo así, México podrá saldar su antigua deuda con la comunidad internacional en materia de combate a la corrupción, al dar cumplimiento a las convenciones internacionales en la materia, luego de más de una década de vigencia, y con ello,  recuperar el terreno perdido en materia de competitividad y confianza en las instituciones de gobierno.

Es con base en lo expuesto con anterioridad que se presenta la siguiente:

INICIATIVA DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS

DISPOSICIONES A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS

Artículo Único.- Se reforman el párrafo octavo del artículo 109 y la fracción V del apartado C del artículo 20; y se adiciona un párrafo noveno al artículo 109, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como siguen:

“Artículo 20.- …

A al B.- …

C.- …

I a IV.- …

V. Al resguardo de su identidad y otros datos personales en los siguientes casos: cuando sean menores de edad; cuando se trate de delitos de violación, secuestro, delincuencia organizada o delitos cometidos por servidores públicos; y cuando a juicio del juzgador sea necesario para su protección, salvaguardando en todo caso los derechos de la defensa.

…

VI a VII.- …

Artículo 109.- …

I al II.- …

III.- …

…

…

Cualquier ciudadano podrá formular denuncia ante las autoridades a que se refiere el presente Título, respecto de las conductas previstas en este artículo, sin mayores requisitos que la aportación de datos que permitan identificar al servidor público al que se le atribuyen los hechos denunciados, y el ofrecimiento de los datos o indicios que permitan advertir su presunta responsabilidad.

Las leyes establecerán los mecanismos, instrumentos y medidas para el resguardo de la identidad y protección tanto del denunciante como de las personas que aporten elementos de prueba durante los procedimientos a que se refiere el presente Título.”

TRANSITORIOS

Primero: El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo: Las legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal deberán adecuar su legislación aplicable conforme a lo dispuesto en este Decreto, a más tardar en 180 días a partir de su entrada en vigor.

ALFONSO ELÍAS SERRANO

SENADOR POR SONORA

Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión a los 23 días del mes de febrero del 2010.

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[1] El MESICIC lo efectúa el Comité de Expertos según el siguiente procedimiento: Fase de preparación: * Se seleccionan las materias de la Convención a ser examinadas en la Ronda. * Se elabora una metodología para el análisis de la implementación, la cual se aplicará durante toda la Ronda a todos los países examinados. * Se elabora un cuestionario que los países deben responder simultáneamente. * Se fija un orden de examen de los países. Fase de análisis: * Los Estados responden el cuestionario y aportan documentación y datos que envían al Comité de Expertos. * La sociedad civil responde el cuestionario y aporta antecedentes que también envía al Comité de Expertos. * Se procede a examinar un número variable de entre cuatro a seis países por cada reunión del Comité, llevándose a efecto dos reuniones cada año. * Se efectúa una reunión informal entre la sociedad civil y el Comité dos horas antes de comenzar la sesión formal de este Comité. * En el Comité, un Subgrupo de Análisis previamente seleccionado y compuesto por dos países hace una revisión preliminar de la respuesta al cuestionario del Estado y de la sociedad civil, para luego exponer sus resultados ante el Comité de Expertos. * El pleno del Comité analiza las respuestas dadas por cada país contemplado para la reunión y elabora un Informe Nacional en cada caso

[2] Las disposiciones de la Convención Interamericana contra la Corrupción sujetas a evaluación en esta primera ronda, se refieren a aspectos relacionados con el combate a la corrupción desde el interior de la Administración Pública y a la apertura de los gobiernos a la participación ciudadana.

[3] Informe Final para México del Mecanismo de Seguimiento de Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción. Segunda Ronda. Página 38. Recomendaciones sobre la implementación de Sistemas para Proteger a los Funcionarios Públicos y Ciudadanos Particulares que Denuncien de Buena Fe Actos de Corrupción (ARTICULO III, PÁRRAFO 8 DE LA CONVENCIÓN).

[4] No debe perderse de vista que este mismo argumento aplica a las reforma constitucional en materia penal del 2008, en la cual se establece un sistema de protección a víctimas, testigos y denunciantes, que opera exclusivamente en delitos relacionados con la delincuencia organizada.

[5] Esta aseveración se hace a la luz de la respuesta enviada por el gobierno mexicano al órgano técnico del mecanismo de evaluación y seguimiento de la CICC, en el cual se invocan la emisión de unos lineamientos internos de la Secretaría de la Función Pública para la atención de quejas y denuncias, y la interpretación de un par de párrafos del artículo 10 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en el cual pareciera abrirse la posibilidad de la denuncia anónima.

[6] En el Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012, Capítulo II:  Contexto, Antecedentes y Prioridades, la presente Administración reconoce como uno de los temas que aún está pendiente por atender por parte de nuestro país, el relativo al establecimiento de leyes, mecanismos e infraestructura en materia de protección a denunciantes, testigos, peritos y víctimas. Páginas 17 y 18. En atención a ello, el Plan contempla en su Capítulo V. Estrategias y Líneas de Acción, el compromiso del gobierno federal de fortalecer el marco normativo y el proceso para fomentar la denuncia y generar un instrumento jurídico adecuado para la protección de denunciantes (Estrategia 1.4). Página 51.

[7] Las conductas sancionables a que se refiere el artículo 109 constitucional, son aquéllas que vulneren los intereses públicos fundamentales o su buen despacho (responsabilidad política), impliquen violaciones a la legislación penal (responsabilidad penal), o afecten a legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones (responsabilidad administrativa).

[8] Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Comentada. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Serie Textos Jurídicos. Edición 1990. Jesús Orozco Henríquez (comentarista del capítulo constitucional de responsabilidades de los servidores públicos).

[9] En el último reporte del mecanismo de seguimiento y evaluación de la Convención Interamericana contra la Corrupción, se señala que dentro del periodo sujeto a revisión se presentaron únicamente 30 denuncias anónimas por actos de corrupción, de las cuales sólo 4 derivaron en operativos de combate a la corrupción, generando el mismo número de procedimientos administrativos en contra de los servidores públicos involucrados.

[10] DENUNCIA ANÓNIMA. NO TIENE VALOR PROBATORIO DE INDICIO PARA INTEGRAR LA PRUEBA CIRCUNSTANCIAL PLENA. La denuncia anónima, al no cumplir con los requisitos legales propios de la denuncia formal, como lo son la identidad y firma del denunciante, sólo se traduce en la “noticia” de un evento presumiblemente delictuoso, cuya única finalidad es impulsar al Ministerio Público para que investigue ese hecho. En consecuencia, si la denuncia anónima no es un hecho cierto ni confiable, es decir, no es un elemento procesal perfeccionado y útil para valorar y llegar a otros hechos desconocidos, resulta inconcuso que no tiene valor probatorio de indicio para integrar la prueba circunstancial plena a que alude el artículo 286 del Código Federal de Procedimientos Penales. (Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXX, Julio de 2009. Página: 139. Tesis: 1a./J. 38/2009. Jurisprudencia. Materia(s): Penal. Contradicción de tesis 150/2008-PS, entre las sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Tercer Circuito y el Tribunal Colegiado en Materia Penal del Décimo Sexto Circuito).

[11] RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 64 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, QUE PREVÉ EL PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS, NO SE RIGE POR EL NUMERAL 20, APARTADO B, FRACCIÓN III, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El citado precepto legal, al establecer el procedimiento para que la actual Secretaría de la Función Pública imponga sanciones administrativas al servidor público que incurra en alguna conducta indebida, no se rige por el artículo 20, apartado B, fracción III, de la Ley Suprema, pues esta norma constitucional se refiere exclusivamente al proceso penal y no al procedimiento administrativo sancionador en el cual, independientemente de la naturaleza de los actos, la autoridad, debe cumplir las formalidades esenciales del procedimiento previstas en los artículos 14 y 16 constitucionales, en el sentido de fundar y motivar la causa legal del procedimiento; por tanto, no existe violación alguna, porque la falta de informe de datos que pudiera impedir una adecuada defensa del servidor público, será siempre susceptible de impugnación. Aún más, conforme a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, las personas que tengan bajo su dirección a funcionarios cuyos actos u omisiones sean causa de responsabilidad, están obligados a denunciarlos, pero también cualquier persona puede presentar una queja o denuncia en su contra por actos u omisiones que hubieren afectado la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleo, cargo o comisión, aun de manera anónima, con base en las cuales se da inicio al procedimiento disciplinario correspondiente. De acuerdo con ello, el artículo 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos no es violatorio de garantías, en la medida en que para no dejar inaudito al servidor público lo cita a una audiencia, le hace saber la responsabilidad que se le imputa, el lugar, día y hora en que tendrá verificativo dicha audiencia, y su derecho a ofrecer pruebas y alegar en ésta lo que a su derecho convenga, datos necesarios para una oportuna y adecuada defensa, pero además, porque la propia Ley en sus artículos 70 y 71 prevé la posibilidad de que el afectado con la sanción interponga recurso de revocación o juicio de nulidad en su contra. (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXIX, Junio de 2009. Página: 319. Tesis: 2a. LVII/2009. Tesis Aislada. Materia(s): Constitucional, Administrativa).