INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES A LA LEY GENERAL DE PROTECCIÓN CIVIL, A CARGO DEL SENADOR ALFONSO ELÍAS SERRANO DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI.

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El suscrito, Alfonso Elías Serrano, Senador del Estado de Sonora, a nombre propio, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración de esta H. Asamblea la siguiente Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Protección Civil, con base en la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Por su ubicación geográfica, nuestro país está expuesto a fenómenos naturales de alto riesgo, tales como terremotos, huracanes, lluvias torrenciales, inundaciones, incendios forestales, heladas y sequías, mismos que se han incrementado en número y en intensidad en años recientes.

Nuestro territorio se localiza, por un lado, en una zona de alta actividad sísmica y volcánica [1] y, por otro, en una de las más amplias regiones del mundo generadoras de fenómenos hidrometeorológicos [2], lo que pone a los habitantes de nuestro país en una situación de constante riesgo.

Aunado a lo anterior, tres cuartas partes del territorio nacional se encuentran en zonas áridas y semiáridas, mismas que sufren extensos períodos de intensa sequía, fenómeno que afecta a las más de 6 millones de hectáreas dedicadas en esas regiones a la producción de alimento [3].

Si bien en México se han presentado contingencias importantes desde tiempo inmemorial, los peores desastres naturales en la República comenzaron a registrarse a mediados de la década de los ochenta, con eventos sísmicos y climáticos de gran magnitud.

El 19 de septiembre de 1985, la Ciudad de México vivió la peor catástrofe de su historia, al sufrir un sismo de 8.1 grados en la escala de Richter, y una réplica de menor intensidad al día siguiente. Decenas de miles de personas murieron bajo los escombros de los edificios colapsados y más de 50 mil familias perdieron sus hogares. Los daños se calculan en 4 mil millones de dólares.

En 1988, el Huracán Gilberto impactó las costas del Golfo de México afectando la infraestructura y servicios de más del 50% de las playas ubicadas en esta región, particularmente las de los estados de Cancún, Yucatán y Campeche; y ocasionando la pérdida de la mitad de la producción agrícola de las zonas impactadas, así como el desbordamiento del río Santa Catarina en la capital del Estado de Nuevo León, con pérdidas cercanas a los 2 mil millones de dólares.

En la década de los noventa, destacan los huracanes Gert (Veracruz, Tamaulipas, San Luis Potosí e Hidalgo, 1993), Ismael (Sinaloa y Sonora, 1995), Opal (Quintana Roo, Yucatán y Campeche, 1995) y Paulina (Oaxaca, Guerrero y Yucatán, 1997); los sismos en Puebla, y Oaxaca (1999) y las inundaciones en Veracruz y Puebla (1999), con cientos de miles de viviendas destruidas, decenas de miles de muertos, pérdidas millonarias en la agricultura, la pesca y el turismo, y daños superiores a los 1 mil 500 millones de dólares.

Y en la primer década del nuevo siglo, si bien la pérdida de vidas humanas disminuyó sustancialmente – gracias en gran medida a las acciones preventivas gobierno/sociedad -, las pérdidas económicas por desastres naturales de alto impacto se incrementaron de manera alarmante, comportamiento que de acuerdo a los expertos continuará en los años por venir [4].

De esta forma, en el periodo 2001-2009, destacan por la gravedad de sus daños, los huracanes Juliette (Baja California Sur y Sonora, 2001), Kenna (Jalisco y Nayarit, 2002), Isidore (Yucatán y Campeche, 2002), Marty (Baja California Sur, Sonora y Sinaloa, 2003), Larry (Chiapas, Tabasco y Campeche, 2003), Wilma (Quintana Roo y Yucatán, 2005), Stan (Veracruz, Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca y Puebla, 2005), Emily (Yucatán, Tamaulipas, Nuevo León y Cohuila, 2005), así como las devastadoras inundaciones en Tabasco en el 2005.

Y en los últimos 3 años sobresalen huracanes como Henriette (Baja California Sur y Sonora, 2007), Dean (Yucatán, Quintana Roo y Campeche, 2007), Norbert (Sonora y Baja California Sur, 2008) y Ximena (Sonora y Baja California, 2009).

Así, en este primera década del nuevo milenio, nuestro país ha sufrido daños superiores a los 6 mil millones de dólares [5] (más de 78 mil 700 millones de pesos de enero del 2010), reflejando un incremento sostenido en cuanto a la intensidad de los fenómenos y la gravedad de sus consecuencias, situación que se ha venido presentando de igual forma a nivel mundial en las últimas dos décadas.

Ejemplos de ello son el terremoto de Kobe, Japón (1995), con 10 mil muertos y más de 100 mil millones de dólares en daños; el Tsunami del Océano Índico (2004), que causó daños materiales del orden de los 15 mil millones de dólares y más de 250 mil muertos, en 11 países; el terremoto de Kashmir, Pakistán (2005), que ocasionó más de 70 mil desapariciones y daños cercanos a los 5 mil millones de dólares.

Y en fechas más recientes, sobresalen el sismo de Sichuan, China (2008), con cerca de 90 mil personas fallecidas y 125 mil millones de dólares en pérdidas económicas, y el terremoto de Puerto Príncipe, Haití (2010), que provocó más de 200 mil muertes y daños aún por cuantificar, pero que de acuerdo a expertos, pudieran exceder los 40 mil millones de dólares.

En cuanto a fenómenos hidrometeorológicos de alto impacto en el mundo, los últimos 20 años, se encuentran los huracanes Andrew (Florida y Lousiana, EE.UU. 1992), con daños cercanos a los 40 mil millones de dólares; Mitch (Honduras y Nicaragua. 1998), con pérdidas superiores a los 5 mil millones de dólares; Katrina (Nueva Orleans, EE.UU. 2005), con más de 100 mil millones de dólares en daños; y Nargis (Myanmar, India. 2008), con alrededor de 100 mil muertos y 10 mil millones de dólares en daños.

Lo anterior, nos lleva necesariamente al tema de la recuperación de las comunidades, de la reconstrucción de infraestructura, de la atención a personas damnificadas, y de las formas de financiar el cumplimiento de estas responsabilidades.

Al respecto, la práctica internacional en esta materia, indica que son tres los mecanismos/instrumentos financieros que utiliza un gobierno para responder a los desastres.

En el primero de ellos el gobierno absorbe la mayor parte de los costos de la catástrofe, sea distrayendo recursos asignados a programas normales de obra y/o desarrollo social, para destinarlos a atender la población afectada y reconstruir la infraestructura dañada o, bien, a través de la creación de fondos de reserva constituidos con anterioridad al acontecimiento catastrófico.

En el segundo instrumento el gobierno transfiere parte del riesgo al mercado de seguros/ reaseguros, al contratar una póliza para cubrir las pérdidas derivadas de desastres naturales hasta por una suma asegurada.

Y en el tercer instrumento – el más novedoso de todos -, el gobierno transfiere gran parte del riesgo al mercado de capitales, al emitir por sí o por medio de un tercero “bonos de riesgo catastrófico” (CAT-Bonds), a través de los cuales obtiene recursos que estarán disponibles en caso de la ocurrencia de un desastre cubierto por el esquema [6].

De los esquemas anteriores – de acuerdo a organismos internacionales especialistas en la materia -, los gobiernos de países emergentes concentran su atención en el primero de ellos (financiamiento público), en tanto que las naciones desarrolladas aplican en mayor medida los últimos dos instrumentos (financiamiento privado).

Un análisis reciente del Banco Mundial sobre el financiamiento de riesgos catastróficos en el plano internacional, revela que el 97% de las pérdidas por desastres naturales en los países en vías de desarrollo se financian con recursos públicos; en tanto que en las economías más avanzadas, el porcentaje de recursos públicos dedicado a este concepto es menor al 50%, proviniendo la mayoría de los fondos para atender los daños provocados por fenómenos naturales, de los mercados de seguros/reaseguros y de capitales [7].

Esta circunstancia se explica en gran medida por la creencia arraigada de los gobiernos de naciones emergentes, de que los recursos que pudieran destinarse al pago de un seguro para cubrir eventos inciertos, serían “mejor” aprovechados en programas enfocados a atender situaciones ciertas e inmediatas, como la pobreza, la inseguridad y el desempleo.

Lo anterior, genera un problema aún mayor para las finanzas públicas, ya que al no contar con un seguro que cubra los daños provocados por un evento catastrófico, el gobierno deberá – de cualquier forma – desviar recursos de otras áreas de la administración para atender la emergencia, pero en este caso bajo circunstancias de mayor presión y desventaja (dada la urgencia de efectuar desembolsos inmediatos y por cantidades sumamente elevadas), lo que lleva necesariamente a los gobiernos a recortar, suspender e, incluso, cancelar programas prioritarios,  o bien, recurrir al endeudamiento público.

En el caso concreto de México, el gobierno federal ha seguido esta tendencisa característica de las economías emergentes, recurriendo históricamente al uso del dinero público para cubrir las pérdidas derivadas de los desastres naturales que han impactado al territorio nacional.

Así, hasta 1995 los gobiernos federal y locales hacían frente a los desastres naturales mediante la reorientación del gasto público. Esto ocasionaba que programas prioritarios no fueran cumplidos o sufrieran importantes recortes, ya que gran parte de sus presupuestos se reasignaban a la reparación de daños y la atención de la población damnificada por el evento catastrófico.

Por tal motivo, en 1996 el Gobierno Federal constituyó una reserva de previsión denominada Fondo de Desastres Naturales (FONDEN), con el objeto de evitar distraer recursos de otros programas para atender los desastres.

Bajo este esquema, el Gobierno Federal contaría a partir de entonces con una bolsa anual de recursos suficientes para atender los efectos de desastres naturales cuya magnitud superase la capacidad financiera de las dependencias y entidades federales, y de los gobiernos estatales.

Y no obstante las constantes modificaciones y ajustes a las reglas, procesos, estructura y mecanismos del FONDEN, este fondo no ha podido evolucionar al ritmo que demanda la magnitud de las catástrofes de los últimos años.

Por un lado, los recursos autorizados al FONDEN han sido disminuidos año con año a partir del 2001 [8], situación que se ha agravado durante el último lustro, lo que ha provocado sobre-ejercicios inusitados y recortes de gran escala en diversos programas federales.

Así, durante el periodo 2005-2009, se ejercieron con cargo al Fondo federal cerca de 34 mil millones de pesos en transferencias a los estados afectados por desastres naturales, cuando sólo fueron presupuestados 4 mil 700 millones de pesos [9].

Pero aún con estos sobre-ejercicios, los recursos han sido insuficientes para reparar los daños emanados de los eventos catastróficos de los últimos tiempos, lo que ha impactado gravemente la economía de las regiones afectadas, a la vez de retrasar la recuperación de los cientos de miles de hogares devastados por estos fenómenos.

Aunado a lo anterior, la operatividad misma del FONDEN ha sido severamente cuestionada por los gobiernos estatales, particularmente por la complejidad de las reglas de operación que dificultan la obtención de los apoyos, y por los constantes retrasos en la entrega de los recursos del Fondo aún después de haber sido autorizados por todas las instancias que participan en el proceso administrativo.

Estos reclamos han motivado diversas reformas y adiciones a la Ley General de Protección Civil, destacando las publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 15 de junio del 2004, en las cuales se incluye el concepto de inmediatez como principio rector en el manejo de los recursos del FONDEN; se establecen plazos perentorios para la emisión de la declaratoria de emergencia y la entrega de los recursos del Fondo [10], y se señalan las consecuencias jurídicas aparejadas a la retención injustificada de los recursos para la atención de desastres por parte de funcionarios federales. Lo anterior, en los siguientes términos:

“Artículo 32.- Esta Ley, el Presupuesto de Egresos de la Federación, así como las disposiciones administrativas en la materia regularán los medios, formalidades y demás requisitos para acceder y hacer uso de los recursos financieros tendientes a la prevención y atención de desastres, atendiendo al principio de inmediatez.

Una vez presentada la solicitud de declaratoria de desastre natural, la autoridad tendrá un plazo de hasta doce días naturales [11] para su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

El plazo para que gobiernos de las entidades federativas y del Distrito Federal tengan acceso a los recursos tendientes a la atención de desastres, será de hasta 30 días naturales [12], contados a partir del día en que se publique en el Diario Oficial de la Federación la declaratoria de desastre.

En los casos en que los recursos presupuestales para la atención de desastres se hayan agotado, se harán las transferencias de partidas que correspondan para cubrir el evento objeto de la declaratoria relativa.

La retención injustificada de dichos recursos por parte de los servidores públicos federales involucrados en el procedimiento de acceso será sancionada de conformidad con la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.”

“Artículo 33.- Ante la inminencia o alta probabilidad de que ocurra un desastre que ponga en riesgo la vida humana, y cuando la rapidez de la actuación del Sistema Nacional de Protección Civil sea esencial, la Secretaría de Gobernación podrá emitir una declaratoria de emergencia, la cual se divulgará a través de los medios masivos de comunicación.

Una vez realizada la declaratoria de emergencia, la Secretaría de Gobernación deberá erogar, con cargo al Fondo Revolvente asignado, los montos que a juicio de dicha Secretaría se consideren suficientes para atenuar los efectos del posible desastre, así como para responder en forma inmediata a las necesidades urgentes generadas por el mismo.”

Pero a pesar de la utilidad de las reformas del 2004, éstas sólo atendieron a una parte del problema – la de mejorar la operatividad y transparencia del Fondo -, pero no crearon el andamiaje legal necesario para impulsar la evolución de nuestros mecanismos e instrumentos de financiamiento para la atención de desastres naturales [13].

Como se expuso en párrafos anteriores, el modelo actual de financiar los costos para la atención de desastres naturales con recursos fiscales – sean mediante la reorientación del gasto o a través de reservas de previsión específicas -, es insostenible a la luz de la creciente intensidad de los fenómenos catastróficos y la magnitud de los daños por ellos causados.

Por eso, es indispensable apoyar la adopción de nuevos mecanismos e instrumentos para atender este tipo de emergencias, de tal forma que el impacto de un desastre natural en las finanzas públicas sea marginal, y los gobiernos puedan dar una respuesta oportuna a las catástrofes sin tener que sujetarse a procesos complejos, tardados y burocráticos.

Modelos como la contratación de seguros para cubrir las pérdidas derivadas de desastres naturales o la emisión de bonos catastróficos en el mercado de capitales (CAT-Bonds [14]), ya han sido probados por el Gobierno Federal; en el primero de los casos, para restaurar o reconstruir la infraestructura federal dañada por un desastre natural y, en el segundo, para garantizarle suficiencia presupuestal al FONDEN en caso de grandes catástrofes nacionales [15].

Sin embargo, la falta de esquemas accesibles de apoyo para la contratación de estos instrumentos por parte de los gobiernos estatales, así como de un marco legal sólido que incentive a tales gobiernos a adoptar estas nuevas medidas de protección financiera, han impedido que los modernos esquemas de transferencia de riesgos se conviertan en una política de carácter nacional.

En la práctica, la mayoría de los estados tienen contratados seguros generales contra daños a edificios de gobierno; algunos han adquirido pólizas de protección contra daños a la infraestructura estatal (carreteras, puentes, plazas, escuelas, hospitales, etc.), pero sólo unos pocos cuentan con seguros amplios que cubren las pérdidas económicas generadas por un desastre natural, proveyendo recursos que además de permitir al gobierno restaurar y reparar la infraestructura pública dañada, pueden llegar a cubrir los gastos necesarios para atender a la población damnificada y apoyar la recuperación de las comunidades afectadas.

Destaca, por ejemplo, el caso del Estado de Veracruz, cuyo gobierno ha logrado hacer efectivos los seguros contratados al cobrar las sumas aseguradas luego de los desastres naturales impactaron la entidad en los últimos años. Resalta igualmente el caso de Quintana Roo, entidad en la cual se aprobó la primera – y hasta le fecha, la única – legislación de protección civil que menciona expresamente la figura de la transferencia de riesgos vía contratación de un seguro por parte del gobierno local [16].

Por ello, es necesario institucionalizar estas prácticas – hasta el momento aisladas -, e impulsar su expansión al resto de las entidades federativas; esto, a través de reformas y adiciones a la Ley General de Protección Civil, con el objeto de que los gobiernos estatales reciban el apoyo, la asistencia y la protección que requieren para adoptar estos novedosos modelos de protección financiera ante desastres naturales.

En primer término, se plantea dar certidumbre al esquema de transferencia de riesgos adoptado por el Gobierno Federal, facultando a la Coordinación Ejecutiva del Sistema Nacional de Protección Civil, para proponer la contratación de seguros y demás instrumentos de transferencia de riesgos para el fortalecimiento del Fondo de Desastres; esto mediante la adición de una fracción XV bis. al artículo 12 de la Ley General de Protección Civil,

Posteriormente, se propone la adición de un artículo 14 bis. y de una fracción  VI bis. al artículo 12, de la Ley General de Protección Civil, para establecer, por un lado, la obligación de los gobiernos estatales de contratar seguros y demás instrumentos de protección financiera ante desastres naturales y, por otro, el derecho correlativo de estos gobiernos de contar con recursos suficientes y asesoría técnica del Gobierno Federal para la adopción de estos esquemas.

Para tal efecto, se plantea que los gobiernos estatales tengan acceso a los recursos del Fondo de Desastres Naturales, por un monto equivalente al 50 por ciento del costo total de la prima del instrumento de administración y transferencia de riesgos seleccionado, y que la Secretaría de Gobernación del Gobierno Federal asuma la responsabilidad de asesorar y apoyar a los gobiernos en el análisis y selección del modelo requerido para la transferencia de riesgos.

En este sentido, los artículos señalados quedaría con la siguiente redacción:

“Artículo 14 bis.- Es responsabilidad de los Gobernadores de los Estados y del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, la contratación de seguros y demás instrumentos de administración y transferencia de riesgos para la cobertura de daños causados por un desastre natural en sus entidades federativas.

Para el cumplimiento de esta obligación, las entidades federativas tendrán acceso a los recursos del Fondo de Desastres por un monto equivalente al 50 por ciento del costo total de la prima del instrumento contratado.

Para acceder a los apoyos referidos en el párrafo anterior, los gobiernos estatales sólo deberán acreditar que en el proceso de contratación del instrumento seleccionado se cumplieron con los principios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad, honradez y transparencia que aseguren las mejores condiciones para el Estado.

“Artículo 12.- La coordinación ejecutiva del Sistema Nacional recaerá en la Secretaría de Gobernación, la cual tiene las atribuciones siguientes en materia de protección civil:

VI bis.- Asesorar y apoyar a los gobiernos de las entidades federativas en el análisis y selección del modelo requerido para la transferencia de riesgos a que se refiere el artículo 14 bis. de esta Ley, para lo cual podrá solicitar recursos del Fondo de Desastres.”

Y a efecto de dar mayor certidumbre a este nuevo destino específico del FONDEN y al porcentaje de coparticipación de dicho Fondo en la contratación de instrumentos estatales de protección financiera contra desastres naturales, se propone reformar el artículo 4o, fracción IV [17], de la Ley General de Protección Civil, para señalar que la utilización y destino de los recursos del Fondo de Desastres se realizará con arreglo a lo dispuesto en la propia Ley y en las reglas de operación que al respecto se emitan, y no sólo en las disposiciones administrativas secundarias como lo contempla la redacción vigente.

Con lo anterior, no sólo se estaría corrigiendo una imperfección de la redacción actual de la fracción en comento, sino que se estaría previniendo que en las reglas de operación del Fondo se establezcan limitaciones o restricciones adicionales para la entrega a los gobiernos estatales de recursos para la contratación de instrumentos de transferencia de riesgos, como sucede actualmente.

Pues del análisis del Capítulo IV: De los apoyos y cobertura, Sección I: Apoyos para la transferencia de riesgos, de las Reglas de Operación del FONDEN vigentes, se detectan diversas deficiencias que inhiben la adopción por parte de las entidades federativas de los nuevos modelos para transferencia de riesgos.

El texto del capítulo y sección señaladas, dispone lo siguiente:

“28. Con cargo al FONDEN se podrán otorgar apoyos a las Entidades Federativas que lo soliciten para desarrollar una estrategia de gestión integral de riesgos, de conformidad con el numeral 29 de las Reglas, con el compromiso de adquirir el instrumento de administración y transferencia de los mismos que resulte de dicha estrategia, así como informar al Comité Técnico, por conducto de la SEGOB, la conclusión de cada una de las acciones que comprenda dicha estrategia. Lo anterior, de acuerdo con los lineamientos específicos que emitan la SEGOB y la Secretaría.

El Comité Técnico podrá solicitar las recomendaciones del área competente de la Secretaría en materia de seguros, respecto de las estrategias de gestión integral de riesgos que se presenten. Dicha área presentará al Comité Técnico la propuesta de los apoyos técnicos o económicos que se podrán proporcionar, con base en las características de las estrategias y los lineamientos citados en el párrafo anterior.

El Comité Técnico podrá autorizar la erogación de recursos para la contratación de expertos en materia de administración y transferencia de riesgos, que coadyuven a la realización de las acciones a que se refieren las fracciones I a III del numeral siguiente.

29. La estrategia integral de riesgos presentada por alguna Entidad Federativa, que sea objeto de apoyo en términos del numeral anterior, deberán comprender, al menos, las acciones siguientes:

I. En un plazo de hasta seis meses a partir de su solicitud, la Entidad Federativa deberá identificar la totalidad de los bienes bajo su responsabilidad que sean susceptibles de recibir apoyos del FONDEN; determinar el valor económico de reconstrucción, su ubicación y el registro histórico de la siniestralidad relacionada con los mismos, entre otros, de conformidad con el tipo de bienes de que se traten;

II. En un plazo de hasta cinco meses contado a partir del cumplimiento a lo establecido en la fracción anterior, la Entidad Federativa deberá identificar los riesgos a los que están expuestos los bienes, a efecto de determinar su grado de vulnerabilidad en función a la probabilidad de que pueda sufrir daños por fenómenos naturales perturbadores;

III. En un plazo de hasta tres meses contado a partir del cumplimiento a lo establecido en la fracción anterior, la Entidad Federativa deberá definir un esquema de administración y transferencia de riesgos que sea apropiado para los bienes bajo su responsabilidad, atendiendo a la identificación de aquellos riesgos susceptibles de ser retenidos y aquéllos que pueden ser transferidos, y

IV. En un plazo de hasta cuatro meses, contado a partir del informe ante el Comité Técnico del esquema de administración y transferencia de riesgos definido conforme a los criterios descritos en las fracciones anteriores, la Entidad Federativa deberá implementar dicho esquema.

En adición, la Entidad Federativa deberá determinar e implementar medidas tangibles para reducir la vulnerabilidad de sus bienes, a fin de prevenir y mitigar el impacto de los fenómenos naturales perturbadores.

30. Los apoyos a que se refieren los numerales anteriores se otorgarán con base en un análisis de las solicitudes y los avances que en la materia se presenten por las Entidades Federativas, en cada una de las acciones descritas en las fracciones I a III del numeral 29, dentro de los plazos establecidos para tal efecto.

Se considerará que las Entidades Federativas están en proceso de desarrollar una estrategia de gestión integral de riesgos, cuando hayan cumplido al menos el cincuenta por ciento de lo dispuesto en la fracción I del numeral 29, de acuerdo con la manifestación bajo protesta que realice el servidor público facultado, así como también, en su caso, cuando hayan cumplido cada una de las acciones establecidas en las fracciones I a IV de dicho numeral, dentro de los plazos establecidos.”

Y las deficiencias de las reglas anteriores consisten en lo siguiente:

a) No se señalan los porcentajes de coparticipación del Fondo y de las entidades federativas, dejando al arbitrio del área de seguros de la Secretaría de Gobernación, la propuesta de los apoyos económicos a proporcionar;

b) Sujetan la autorización de los recursos al cumplimiento de una serie de requisitos y trámites complejos, así como a la revisión de funcionarios del FONDEN;

c) Incluyen conceptos ambiguos, como “medidas tangibles” y “esquema apropiado“, que amplían el margen de discrecionalidad de la autoridad para decidir sobre el otorgamiento de los apoyos;

d) Manejan un lenguaje de “posibilidades” [18] en cuanto a las funciones de la estructura operativa del FONDEN; y de “deberes” [19] en lo que se refiere a las entidades federativas, creando una gran incertidumbre en el proceso.

e) Contemplan la atribución de las Secretarías de Gobierno y de Hacienda y Crédito Público de emitir lineamientos adicionales para el otorgamiento de los apoyos a entidades federativas para la transferencia de riesgos, lo que abre la puerta a mayores condiciones, limitantes, requisitos y trámites para la obtención de recursos del Fondo para la transferencia de riesgos.

Es por ello, que la presente propuesta pretende subsanar esta deficiencias, al especificar desde la propia Ley, cuál debe ser el porcentaje de coparticipación del FONDEN para la contratación de instrumentos de transferencia de riesgos (50%, de acuerdo al segundo párrafo del artículo 14 bis.), y cuáles son las únicas condiciones que pueden exigirse a los gobiernos estatales para acceder a los recursos del Fondo (contratación del instrumento de transferencia de riesgos vía licitación, según el tercer párrafo del artículo 14 bis.).

Ahora bien, por lo que respecta a la viabilidad económica de la presente iniciativa, es de señalarse que con la reciente contratación por parte del Gobierno Federal de un esquema de financiamiento inédito para la atención de desastres naturales [20], la presión sobre el patrimonio del FONDEN se libera considerablemente [21], por lo que sus recursos pueden ser utilizados para apoyar a las entidades federativas en la adquisición o contratación de nuevos modelos de transferencia de riesgos que, de la misma manera, liberarían la carga sobre sus finanzas públicas ante la ocurrencia de desastres naturales.

No debe perderse de vista que las últimas catástrofes que hemos vivido en nuestro país nos han demostrado que el dinero público no alcanza para la recuperación de una comunidad devastada; también nos han enseñado que la creciente intensidad de los desastres naturales demandan una atención cada vez más rápida y oportuna, sin burocratismos, ni retrasos, ni obstáculos normativos o administrativos.

El Gobierno Federal y el Senado de la República han dado pasos importantes en el manejo de riesgos catastróficos: El primero con la contratación de los denominados CAT-Bonds y, el segundo, con las recientes reformas a la Ley General de Protección Civil – aún en minuta – para establecer la obligación de los gobiernos de contratar seguros catastróficos para proteger a productores agropecuarios y pesqueros de bajos ingresos.

Sin embargo, como Estado Mexicano (Federación-Estados-Municipios) nos falta mucho por hacer. Y esta propuesta responde a esa necesidad de impulsar una nueva cultura a lo largo y ancho del territorio nacional, en cuanto a los mecanismos financieros para atender las catástrofes y cubrir los gastos derivados de las mismas, de tal forma que nuestras comunidades afectadas sean atendidas en forma integral, irrestricta e inmediata, y no tengan que sufrir más luego de la catástrofe que durante la catástrofe misma.

Finalmente, debe tenerse en cuenta que la presente iniciativa forma parte de una estrategia integral de protección civil que iniciamos ya en el Senado de la República, y en la que todos los niveles de gobierno y la sociedad debemos hacer lo que nos corresponde para enfrentar los cada vez más intensos fenómenos de la naturaleza.

Es con base en lo expuesto con anterioridad que se presenta la siguiente:

INICIATIVA DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS

DISPOSICIONES A LA LEY GENERAL DE PROTECCIÓN CIVIL

Artículo Único.- Se reforma el artículo 4o, fracción IV, y se adicionan las fracciones VI bis. y XV bis., al artículo 12, y un artículo 14 bis., a la Ley General de Protección Civil, para quedar como siguen:

Artículo 4o.- …

I a III.- …

IV.- Disponer la utilización y destino de los recursos del Fondo de Desastres, con arreglo a esta Ley y la regulación que al respecto se emita.

Artículo 12.- La coordinación ejecutiva del Sistema Nacional recaerá en la Secretaría de Gobernación, la cual tiene las atribuciones siguientes en materia de protección civil:

I a VI.- …

VI bis.- Asesorar y apoyar a los gobiernos de las entidades federativas en el análisis y selección del modelo requerido para la transferencia de riesgos a que se refiere el artículo 14 bis. de esta Ley.

VII a XIV.- …

XV bis.- Proponer la contratación de seguros y demás instrumentos de transferencia de riesgos para el fortalecimiento del Fondo de Desastres.

XVI a XIX.- …

Artículo 14 bis.- Es responsabilidad de los Gobernadores de los Estados y del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, la contratación de seguros y demás instrumentos de administración y transferencia de riesgos para la cobertura de daños causados por un desastre natural en sus entidades federativas.

Para el cumplimiento de esta obligación, las entidades federativas tendrán acceso a los recursos del Fondo de Desastres por un monto equivalente al 50 por ciento del costo total de la prima del instrumento contratado y de los servicios de asesoría de expertos en la materia que se hubieren requerido para la selección del modelo de administración y transferencia de riesgos.

Para acceder a los apoyos referidos en el párrafo anterior, los gobiernos estatales sólo deberán acreditar que en el proceso de contratación del instrumento seleccionado se cumplieron con los principios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad, honradez y transparencia que aseguren las mejores condiciones para el Estado.

TRANSITORIOS

Primero: El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo: El Ejecutivo Federal realizará las modificaciones correspondientes en las reglas de operación del Fondo de Desastres Naturales dentro de los 120 días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto.

Tercero: Las legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal deberán adecuar su legislación aplicable conforme a lo dispuesto en este Decreto, a más tardar en seis meses a partir de su entrada en vigor.

ALFONSO ELÍAS SERRANO

SENADOR POR SONORA

Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión a los 09 días del mes de marzo del 2010.
CUADRO COMPARATIVO

REDACCIÓN VIGENTE VS PROPUESTA DE MODIFICACIÓN

Ley General de Protección Civil

Texto vigente	Texto de la propuesta
Artículo 4o.- Corresponde al Ejecutivo Federal: IV.- Disponer la utilización y destino de los recursos del Fondo de Desastres, con arreglo a la regulación que al respecto se emita.	Artículo 4o.- Corresponde al Ejecutivo Federal: IV.- Disponer la utilización y destino de los recursos del Fondo de Desastres, con arreglo a esta Ley y la regulación que al respecto se emita.
Artículo 12.- La coordinación ejecutiva del Sistema Nacional recaerá en la Secretaría de Gobernación, la cual tiene las atribuciones siguientes en materia de protección civil: VI. Asesorar y apoyar a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, a los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, así como a otras instituciones de carácter social y privado en materia de protección civil; NO EXISTE LA FRACCIÓN VI BIS EN EL TEXTO ACTUAL XV. Proponer la adquisición de equipo especializado de transporte, de comunicación, alertamiento y atención de desastres con cargo al Fondo de Desastres; NO EXISTE LA FRACCIÓN XV BIS EN EL TEXTO ACTUAL	Artículo 12.- La coordinación ejecutiva del Sistema Nacional recaerá en la Secretaría de Gobernación, la cual tiene las atribuciones siguientes en materia de protección civil: VI. … VI bis.- Asesorar y apoyar a los gobiernos de las entidades federativas en el análisis y selección del modelo requerido para la transferencia de riesgos a que se refiere el artículo 14 bis. de esta Ley. XV. … XV bis.- Proponer la contratación de seguros y demás instrumentos de transferencia de riesgos para el fortalecimiento del Fondo de Desastres.
NO EXISTE ESTE ARTÍCULO EN LA LEY ACTUAL	Artículo 14 bis.- Es responsabilidad de los Gobernadores de los Estados y del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, la contratación de seguros y demás instrumentos de administración y transferencia de riesgos para la cobertura de daños causados por un desastre natural en sus entidades federativas. Para el cumplimiento de esta obligación, las entidades federativas tendrán acceso a los recursos del Fondo de Desastres por un monto equivalente al 50 por ciento del costo total de la prima del instrumento contratado y de los servicios de asesoría de expertos en la materia que se hubieren requerido para la selección del modelo de administración y transferencia de riesgos. Para acceder a los apoyos referidos en el párrafo anterior, los gobiernos estatales sólo deberán acreditar que en el proceso de contratación del instrumento seleccionado se cumplieron con los principios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad, honradez y transparencia que aseguren las mejores condiciones para el Estado.

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[1] México se sitúa en el Cinturón de Fuego, sobre las placas tectónicas del Pacífico, de Cocos, la Norteamericana y del Caribe, siendo en esta zona en donde ocurre el 80% de la actividad sísmica y volcánica a nivel mundial.

[2] Nuestro país está ubicado dentro de cuatro de las seis regiones generatrices de ciclones del mundo, las cuales influyen en el territorio de Tehuantepec, Región Oriental del Mar Caribe, Sonda de Campeche y Región Oriental del Atlántico. En total, son 17 entidades las ubicadas en zonas de peligro, donde habita casi la mitad de la población mexicana.

[3] Las sequías se localizan principalmente en los estados de Chihuahua, Coahuila, Durango, Nuevo Leo, Baja California, Sonora, Sinaloa, Zacatecas, San Luis Potosí, Aguascalientes. Guanajuato, Querétaro, Hidalgo y Tlaxcala.

[4] National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA), con datos obtenidos de la Revista Science del 22 de enero del 2010. Vol. 327. no. 5964, p. 399. “GLOBAL WARMING: Models Foresee More-Intense Hurricanes in the Greenhouse“. Richard A. Kerr. El informe anticipa la formación de entre 7 y 11 tormentas tropicales, de las cuales de 3 a 6 podrían derivar en huracanes, 1 o 2 de ellos de gran intensidad (categoría 3, 4 ó 5 en la escala Saffir-Simpson). De acuerdo al reporte, el aumento de intensidad significará un mayor daño potencial de alrededor del 30% con relación a años anteriores.

[5] Con información de la Comisión Nacional del Agua, el Centro Nacional de Prevención de Desastres y la Coordinación General de Protección Civil del Gobierno Federal. La cantidad señalada (78 mil 700 millones de dólares de enero del 2010), sólo incluye fenómenos naturales de gran escala, sin contabilizar los daños provocados por lluvias, heladas, sequías, y terremotos de baja magnitud.

[6] La particularidad de este mecanismo es que los inversionistas participantes reciben un rendimiento sobre sus recursos durante la vigencia del bono, y en el caso de no materializarse el riesgo durante tal periodo, el capital se reintegra a los inversionistas.

[7] Fuente: World Bank Group. Catastrophe Risk Insurance Working Group.  29 de octubre del 2009.

[8] El FONDEN pasó de un presupuesto aprobado de 6 mil 900 millones de pesos en el año 2000, a tan sólo 150 millones de pesos para el 2008 y la misma cantidad para el 2009. Esto dio origen a que en la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de marzo de 2006), se dispusiera que una parte de los excedentes de ingresos que resulten de la Ley de Ingresos podrían destinarse a la atención de desastres naturales cuando el FONDEN no tuviese suficiencia presupuestal (artículos 19, fracción I, y 37).

[9] Fuentes: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. LX Legislatura. “Nota Informativa: Fondo de Desastres naturales (FONDEN), Recursos Ejercidos 2000-2007. 20 de agosto de 2008 / Sitio web del Sistema Nacional de Protección Civil de la Secretaría de Gobernación. “Recursos autorizados para reconstrucción por Declaratoria de Desastre”, años 2008 y 2009 / Dirección General del Fondo de Desastres Naturales. Secretaría de Gobernación. “Fondo de Desastres Naturales y Bono Catastrófico”. Presentación de Rubén Hofliger Topete. Managua, Nicaragua. 21 y 22 de febrero de 2008.

[10] Es de señalarse que con fecha 2 de marzo del 2010, el Senado de la República aprobó un dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales, y de Estudios Legislativos, por la que se reforman diversos artículos de la Ley General de Protección Civil, disminuyendo aún más los tiempos para la emisión de la declaratoria de emergencia y la entrega de recursos del FONDEN. La minuta pasó a la Cámara de Diputados para sus efectos constitucionales.

[11] La reforma a que se refiere la nota anterior, redujo el plazo de doce días hábiles a cinco días naturales para la publicación de la declaratoria de emergencia.

[12] La reforma referida en la nota 10, redujo el plazo de treinta a doce días naturales posteriores a la publicación de la declaratoria de emergencia, para que los gobiernos locales tengan acceso a los recursos tendientes a la atención de desastres.

[13] El mismo argumento aplica para la reforma recientemente aprobada por el Senado de la República citada en la nota 10, ya que sólo contempla la obligación de los gobiernos de adquirir seguros para la protección de productores agrícolas, pecuarios, acuícolas y pesqueros, de bajos ingresos, afectados por contingencias climatológicas extremas

[14] Los CAT-Bonds son un mecanismo de protección financiera frente a desastres naturales consistente en la transferencia de los riesgos de una institución (en este caso un gobierno) al mercado de capitales mediante la emisión de bonos de riesgo catastrófico. Los recursos obtenidos con estos bonos están disponibles para la institución contratante cuando ocurra un desastre natural cubierto por el esquema. Mientras no se materialice alguno de los riesgos cubiertos por el esquema, los inversionistas participantes recibirán un rendimiento de mercado sobre sus recursos, y si al final de la vigencia del bono no se ha materializado riesgo alguno el capital será reintegrado a los inversionistas participantes. La ocurrencia de un desastre, de acuerdo con el esquema paramétrico de este tipo de bonos, se determina mediante la comprobación científica de condiciones asociadas a los riegos cubiertos como: ubicación geográfica, profundidad, intensidad y presión central, con independencia de los daños provocados por el fenómeno natural.

[15] En mayo del 2006, el Gobierno Federal colocó en el mercado de valores el primer bono catastrófico en Latinoamérica, por una suma de 160 millones de dólares, con vencimiento a tres años, para la cobertura de sismos de ≥7.4^o, ≥7.9 y ≥8.0 en la escala de Richter, en tres zonas distintas del centro y sureste del país. De acuerdo al mercado asegurador, este bono fue el primero a nivel internacional bajo el esquema paramétrico (donde el detonante del pago es la ocurrencia de un fenómeno natural con determinadas características, como por ejemplo la magnitud del terremoto, con independencia de la cuantificación final de los daños). En octubre del 2009, el Gobierno Federal amplió el esquema del bono a 290 millones de dólares, con vigencia de tres años, para incluir huracanes de categoría 4 en adelante, en la escala Saffir-Simpson, en las zonas de alto riesgo de la costa del Pacífico y del Atlántico.

[16] Una gran mayoría de  las legislación locales en materia de protección civil exigen a los particulares la contratación de un seguro para cubrir los daños que pudieran provocar las fallas en la infraestructura de sus establecimientos comerciales o de servicios; sin embargo, sólo la legislación de Quintana Roo devela la responsabilidad del gobierno de contratar seguros para cubrir las eventualidades derivadas de desastres naturales.

[17] Por virtud de la reforma a la Ley General de Protección Civil aprobada por el Senado de la República el pasado 02 de marzo del 2010, la actual fracción IV del artículo 4^o, estaría pasando a una nueva fracción V, una vez culminado el trámite legislativo correspondiente. lo cual habrán de tomar en cuenta las comisiones dictaminadoras.

[18] Ejemplos: El comité técnico podrá solicitar…; el comité técnico podrá autorizar…; el área de seguros de la SEGOB presentará la propuesta de apoyos que se podrán proporcionar…

[19] Ejemplos: La estrategia integral de riesgos presentada por la entidad federativa deberá comprender…; la entidad federativa deberá determinar e implementar medidas tangibles…

[20] El esquema consiste en la contratación de un seguro paramétrico con una cobertura de 290 millones de dólares, más la emisión de bonos de riesgo catastrófico por una cantidad de160 millones de dólares, para un total de 450 millones de dólares de protección.

[21] Declaración pública del Director General del Fondo de Desastres Naturales de la Secretaría de Gobernación. Rubén Hofliger Topete en un encuentro en Panamá, Panamá, del 8 al 10 de abril del 2008, sobre Alianzas Público Privadas y transferencia de riesgos.